О неправомерном «нормотворчестве» Администрации Главы ЛНР

О природе нормативных правовых актов Главы государство можно говорить достаточно долго. В настоящий же момент, оценивая ряд изданных указов Первого лица Луганской республики, ключевыми являются вопросы: Мог ли Глава ЛНР своим Указом вводить в действие на территории ЛНР украинское законодательство об административных правонарушениях? Могли ли быть делегированы ему подобные полномочия Народным Советом?

Бесспорным является то, что ЛНР необходимо законодательство об административных правонарушениях – собственное конечно. Но коль уж не удосужились депутаты и чиновники министерств и ведомств за полтора года деятельности разработать республиканский кодекс, можно и украинский аналог ввести временно. Однако, в республике которая именуется Народной, всё-таки всякая ветвь власти должна следовать в решении любого вопроса букве и духу Конституции и законов. Нельзя ссылаться на «вынужденные обстоятельства», игнорируя собственные законы, которые были приняты Народным Советом. При этом, сегодня условия работы депутатов Народного Совета второго созыва, качественно отличаются от условий работы депутатов первого созыва – есть Аппарат Народного Совета, располагающий целым штатом работников. Есть и Администрация Главы с ее чиновничьим коллективом.

Часть первая статьи 60 Временного Основного Закона (Конституции) ЛНР: «Глава Луганской Народной Республики на основании и во исполнение  настоящей Конституции и законов Луганской Народной Республики издает указы (постановления) и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Луганской Народной Республики». При этом, Конституция ЛНР в части второй цитируемой же статьи подчеркивает: «Указы и распоряжения Главы Луганской Народной Республики не должны противоречить настоящей Конституции и законам Луганской Народной Республики».

Вникая в законодательные нормы, созданные депутатами Народного Совета второго созыва, выявляется достаточное количество пробелов и противоречий. Такая же ситуация и с нормативными правовыми актами Главы ЛНР.   

Так, Закон 24-II «О нормативных правовых актах в Луганской Народной Республики» закрепил в статье 7 иерархию нормативных правовых актов, поместив в пункт 6 и акты Главы ЛНР. Однако, уже в статье 9 раскрывая иерархию нормативных правовых актов с учетом их юридической силы, акты Главы ЛНР отдельно не упомянуты. Между тем, Закон в части 5 статьи 9 уделил внимание правовым актам Совета министров, указывая, что его нормативные правовые документы не могут противоречить законам Луганской Народной Республики, а также указам Главы Луганской Народной Республики. Подобное положение содержится и в части шестой статьи 9  – и всё, более природа указов Главы ЛНР не упоминается. Хотя эта норма дает одну характеристику правовым актам Первого лица государства – они имеют большую юридическую силу, нежели акты Луганского правительства.

В то же время в статье 9 Закона, есть универсальное положение, закрепленное частью четвертой: «Кодексам и законам Луганской Народной Республики не могут противоречить  любые нормативные правовые акты». Универсальность этого положения состоит в том, что оно распространяет свое действие, в том числе, и на нормативные правовые акты Главы республики.

Но всё-таки непонятно почему упущено прямое упоминание юридической силы правовых решений Главы, но при этом отдельно затронут вопрос о юридической силе и актов Народного Совета, и актов «иных исполнительных органов государственной власти», и муниципальных нормативных правовых актов.     

Тем не менее, рассматривая нормы законодательства ЛНР (Конституции и Закона о нормативных правовых актах) в контексте природы указов Главы республики, мы можем сформулировать следующие черты их правовой природы:

Нормативные правовые акты Главы Луганской Народной Республики:

         - Не должны противоречить Временному Основному Закону (Конституции) ЛНР;

         - Не должны противоречить Кодексам и законам ЛНР;

         - Не должны по своему смыслу, содержанию и применению вступать в противоречия с правами и свободами человека и гражданина – т.е. посягать на них, неправомерно ограничивать, сужать или отменять. Этот тезис базируется на части третьей статьи 12 Конституции ЛНР, согласно которой: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». 

Все три вышеизложенных пункта в вопросе о правомерности введения указами Главы ЛНР в действе на территории республики норм украинского Кодекса об административных правонарушениях являются ключевыми.

Что же понимается под нормативными правовыми актами Высшего должностного лица государства?

В случае с ЛНР такими актами являются указы и распоряжения Главы республики, и предназначены они для разрешения вопросов входящих в собственную компетенцию Первого лица.

По сложившейся традиции, указы – принимаются по вопросам нормативного регулирования, а распоряжения – по организационно-техническим вопросам. В данном контексте стоит отметить, что именно в указах Первого лица и получает практическую реализацию нормотворчество Главы Луганской Народной Республики. Причём это нормотворчество рассматривается не только как инструмент реализации руководителем страны предоставленных ему полномочий, но и как инструмент обеспечения верховенства права и режима законности в государстве.

Указы Главы республики можно разделить на несколько видов, однако, в основе деления всегда лежит компетенция руководителя государства – точнее, тот источник (Конституция или закон), где она (компетенция) закреплена. Т.е. источник Указа, является правовым основаниям его издания – он закрепляет соответствующее правомочие Главы на принятие соответственного решения. Отсюда нормативные правовые акты руководителя государства можно подразделить на:

- Указы, которые приняты на основании и во исполнение Конституции;

- Указы, которые приняты на основании и во исполнение законов республики;

- Указы, которые приняты на основании и во исполнение – как Конституции, так и законов.  

 Также указы можно подразделить на правоприменительные и нормативно-правовые, однако, и в данном случае нормативное содержание указа нельзя рассматривать в отрыве от закрепленных в Конституции и законах полномочий Главы республики.

Обратимся теперь к полномочиям Первого лица государства.

Основная их часть изложена в статье 59 Временного Основного Закона Луганской республики. Найдите в этой статье хоть одно указание на возможность введения Главой ЛНР, путем издания Указа, в действие на территории республики иностранного Закона, каковым является Кодекс Украины об административных правонарушения. Итак, согласно временной Конституции Глава государства:

 1) обеспечивает соблюдение прав и свобод человека, Конституции и законов Луганской Народной Республики, ее международных обязательств;

2) официально представляет государство в международных делах, подписывает международные договоры;

3) принимает  меры  по  обеспечению  безопасности  и  территориальной целостности Луганской Народной Республики, формирует и возглавляет Совет Безопасности, статус которого определяется законом;

4) в интересах обеспечения безопасности граждан вводит в соответствии с законом чрезвычайное и военное положение в Луганской Народной Республике с последующим утверждением Народным Советом Луганской Народной Республики;

5) представляет в Народный Совет Луганской Народной Республики ежегодные отчеты о результатах деятельности Совета Министров Луганской Народной Республики;

6) обладает правом законодательной инициативы в Народном Совете Луганской Народной Республики;

7) вправе требовать созыва внеочередного заседания Народного Совета

Луганской Народной Республики, а также созывать вновь избранное Народный Совет Луганской Народной Республики на первое заседание ранее срока, установленного для этого настоящей Конституцией;

8) вправе участвовать в заседании Народного Совета Луганской Народной Республики с правом совещательного голоса;

9) осуществляет помилование;

10) награждает государственными наградами, присваивает почетные, воинские и специальные звания;

11) формирует Администрацию Главы Луганской Народной Республики;

12) представляет в Народный Совет Луганской Народной Республики кандидатуры Председателя Национального банка, Генерального прокурора, других должностных лиц в соответствии со своими полномочиями, а также входит в Народный Совет Луганской Народной Республики с представлениями об их освобождении от должности;

13) приостанавливает или отменяет действие постановлений и распоряжений Совета Министров Луганской Народной Республики, актов министерств и иных органов исполнительной власти Луганской Народной Республики, при нарушении ими действующего законодательства;

14) подписывает и обнародует законы Луганской Народной Республики либо отклоняет их.

Таким образом, как следует из конституционных полномочий Главы ЛНР, он не мог самостоятельно, посредствам принятия соответствующего Указа вводить в действие на территории ЛНР нормы украинского Кодекса. Для подобного рода действий Народный Совет должен был изначально и исключительно путем внесения дополнений в вышеизложенную статью Конституции ЛНР, предоставить Глава известные полномочия.

Учитывая же, что таких полномочий заранее предоставлено не было – сам факт издания Указа Главы ЛНР №549/01/10/15 от 19.10.2015 «О некоторых вопросах применения законодательства об административных правонарушениях» - является незаконным. А это влечет и еще одно последствие: все те действия, которые были предприняты должностными лицами министерств и ведомств республики во исполнение незаконного Указа, в свою очередь также являются незаконными (а это – и привлечение граждан к административной ответственности; и взыскание административных штрафов; и применение административных арестов и т.п.).

Кроме того, незаконными будут являться и указы Главы ЛНР, которые были изданы в связи с действие Указа №549/01/10/15 от 19.10.2015 «О некоторых вопросах применения законодательства об административных правонарушениях», а это:

- Указ Главы ЛНР №617/01/11/15 от 21.11.2015 «О внесении изменений в Указ Главы Луганской Народной Республики от 19.10.2015 №549/01/10/15 «О некоторых вопросах применения законодательства об административных правонарушениях» - предоставивший право сотрудникам финансовой полиции Государственного комитета налогов и сборов ЛНР составлять административные протоколы по ряду статей Кодекса Украины об административных правонарушениях, а также предоставивший право непосредственно Государственному комитету налогов и сборов ЛНР устанавливать порядок оформления материалов об административных правонарушениях;

- Указ Главы ЛНР №620/01/11/15 от 25.11.2015 «О некоторых вопросах применения законодательства об административных правонарушениях на транспорте и в области дорожного хозяйства» - предоставивший право Министерству инфраструктуры и транспорта ЛНР составлять административные протоколы, привлекать к административной ответственности и налагать административные наказания по ряду статей Кодекса Украины об административных правонарушениях;

- Указ Главы ЛНР №659/01/12/15 от 14.12.2015 «О некоторых вопросах применения законодательства об административных правонарушениях в области охраны труда и промышленной безопасности» - предоставивший право должностным лицам Государственной службы горного надзора и промышленной безопасности ЛНР составлять административные протоколы, привлекать к административной ответственности и налагать административные наказания по ряду статей Кодекса Украины об административных правонарушениях;

- Указ Главы ЛНР №660/01/12/15 от 14.12.2015 «О некоторых вопросах применения законодательства об административных правонарушениях в области лесного хозяйства и охраны лесов, охотничьего хозяйства и охоты» - предоставивший право должностным лицам Государственного комитета по лесному, охотничьему и водному хозяйству ЛНР составлять административные протоколы, привлекать к административной ответственности и налагать административные наказания по ряду статей Кодекса Украины об административных правонарушениях;

- Указ Главы ЛНР №666/01/12/15 от 15.12.2015 «О некоторых вопросах применения законодательства об административных правонарушениях в области охраны природы и использовании природных ресурсов» - предоставивший право инспекторам Управления природнадзора Министерства природных ресурсов  экологической безопасности ЛНР составлять протоколы об административных правонарушениях по ряду статей Кодекса Украины об административных правонарушениях, рассматривать соответственную категорию дел и налагать административные взыскания;  

- Указ Главы ЛНР №673/01/12/15 от 21.12.2015 «О внесении изменений в Указ Главы Луганской Народной Республики от 19.10.2015 №549/01/10/15 «О некоторых вопросах применения законодательства об административных правонарушениях»;

- Указ Главы ЛНР №01/01/01/16 от 04.01.2016 «О некоторых вопросах применения законодательства об административных правонарушениях в сфере использования земель» - предоставивший право должностным лица Государственного комитета по земельным отношениям ЛНР составлять протоколы об административных правонарушениях по ряду статей Кодекса Украины об административных правонарушениях, рассматривать соответственную категорию дел и налагать административные взыскания;

- Указ Главы ЛНР №71/01/02/16 от 08.02.2016 «О некоторых вопросах применения законодательства об административных правонарушениях в области охраны Государственной границы Луганской Народной Республики» - предоставивший право должностным лица Службы пограничной охраны МГБ ЛНР составлять протоколы об административных правонарушениях по ряду статей Кодекса Украины об административных правонарушениях, рассматривать соответственную категорию дел и налагать административные взыскания;

- Указ Главы ЛНР №89/01/02/16 от 17.02.2016 «О внесении изменений в Указ Главы Луганской Народной Республики 04.01.2016 №01/01/01/16 «О некоторых вопросах применения законодательства об административных правонарушениях в области соблюдения требований земельного законодательства»;

- Указ Главы ЛНР №127/01/03/16 от 10.03.2016 «О некоторых вопросах применения законодательства об административных правонарушениях, посягающих на установленных порядок управления» - определивший новый состав административных правонарушений, предусмотренных статьями 188-13 и 188-41 Кодекса Украины об административных правонарушениях, в рамках действия этих статей на территории Луганской Народной Республики.

Кроме того, в противоречие с Основным Временным Законом (Конституцией) ЛНР был издан Указ Главы ЛНР №69/01/02/16 от 04.02.2016 «О некоторых вопросах применения таможенного законодательства», который ввел в действие на территории республики Таможенный кодекс Украины! 

Да, в практике государственного строительства, существует такое понятие как экстраординарные полномочия Главы государства – т.е. полномочия, при которых Глава государства имеет право принимать Указы, которые заменяют закон и имеют содержание, свойственное закону. Такие полномочия, как правило, делегируются Первому лицу от Парламента, однако, и в этом случае, такая возможность должна быть закреплена Конституцией – тем более это должно быть свойственно ЛНР, поскольку она является парламентско-президентской республикой, хотя в последнее время она начинает балансировать между президентско-парламентской и президентской республикой.

Кроме того, и экстраординарные полномочия Главы имеют четкие критерии. Говоря об экстраординарных полномочиях Первого лица, мы говорит о его «законозаменяющем» правотворчестве. По этому поводу российский автор Мария Романова отмечает: «Учитывая принципиальное  отличие делегированных и собственных нормотворческих полномочий, развитие делегированного нормотворчества обусловлено ограничением его пределов в целях обеспечения верховенства закона. Аргументируется временный и целевой характер такого нормотворчества. Оно ограничено по  времени действия, связано с решением актуальных задач правового  регулирования и направлено на достижение социально значимых целей… Оно осуществляется путем делегирования соответствующих полномочий главе государства в случаях, предусмотренных или не исключенных конституцией; как правило, ограничивается конкретным сроком; нормативно  определяется круг вопросов, на которые оно распространяется; акты делегированного законодательства подлежат особому парламентскому контролю».

При всем вышеизложенном «законозаменяющее» правотворчество вводить в действия свои – но не иностранные правовые нормы. Как правило оно характерно для «опережающего» развития правоотношений – т.е. возникают новые правоотношения, которые не урегулированы нормами национального законодательства и требуют оперативного регулирования. Учитывая длительную процедуру принятия законов в Парламенте, в ряде государств Первому лицу предоставляется право временного издания «законозаменяющих» нормативных правовых актов. Однако, в ЛНР не было предоставлено таких полномочий Главе, в связи с чем, готовя перечисленные выше указы, должностные лица ответственные за их подготовку, обязаны были поставить перед Главой вопрос о предварительном обращении в Народный Совет для предоставления соответствующих полномочий руководителю государства.

Отмечу, что прямая ответственность за подобного рода указы Главы ЛНР лежит на должностных лицах его Администрации, поскольку согласно п. 3.1. Положения об Администрации Главы Луганской Народной Республики, именно эта гоструктура ответственна за подготовку, согласование и представление Главе Луганской Народной Республики проектов указов, распоряжений, поручений и обращений Главы Луганской Народной Республики, а также аналитических докладов, справок и иных необходимых Главе Луганской Народной Республики документов; в том числе сотрудники Администрации ответственны и за подготовку проектов   заключений на законопроекты и иные нормативные правовые акты Луганской Народной Республики.

Очевидно, что в Луганской Народной республики вышеперечисленные требования к «законозаменяющему» правотворчеству Главы ЛНР – не соблюдены.

Кроме того, названная совокупность указов Главы, содержит в себе коррупциогенные нормы.

Так, Закон ЛНР №33-II «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (статья 1),  дает следующее определение коррупциогенным факторам: «Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), которые:

а) необоснованно наделяют правоприменителя правами, дающими ему возможность для необоснованного применения исключений из общих правил и получения выгод, не предусмотренных или прямо запрещенных действующим законодательством;

б) содержат неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к физическим и юридическим лицам, создавая тем самым условия для проявления коррупции».

Если обратиться к содержанию каждого из указов Главы ЛНР, которые посвящены вопросам применения украинского законодательства об административных правонарушениях и украинского таможенного законодательства на территории ЛНР, то можно обнаружить шаблонный пункт, согласно которому министерствам и ведомствам республики дается поручение самостоятельно порядок оформления материалов об административных правонарушениях; порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях; порядок контроля за соблюдением законодательства при оформлении материалов об административных правонарушениях. И эта ситуация усугубляется еще и тем, что из содержания самих указов Главы непонятно, вводят ли они в действия процессуальные нормы Кодекса Украины об административных правонарушениях (КУАП), которые должны сделать единообразным порядок привлечения граждан к административной ответственности, или ограничиваются лишь введение в действие норм Кодекса, которые определяют состав административного правонарушения и устанавливают административные санкции. 

Таким образом, создается ситуация при которой профильное министерство и ведомство республики может по своему усмотрению, как вздумается, регламентировать порядок оформления материалов и рассмотрения дел об административных правонарушениях. Чем не коррупциогенный фактор?

А ведь непосредственными исполнителями будут являться должностные лица служб, в которых всегда существовала угроза коррумпированности (к примеру, инспектора дорожного движения).

С уважением, Денис Козарез