Конституция ЛНР и Регламент Народного Совета

Анализируя законодательную базу Луганской Народной Республики, с сожалением приходиться констатировать: качество законопроектной, да и, собственно, законотворческой деятельность депутатов Народного Совета второго созыва находится на низком уровне. И это несмотря на то, что сам Народный Совет текущего созыва работает уже полтора года, располагая сформированным и укомплектованным, финансируемым из республиканского бюджета вспомогательным Аппаратом, в структуре которого действует целое Юридическое управление – но должного эффекта от его работы пока еще не видно.

Тенденция так и остается прежней: в погоне за количеством (что, к слову, тоже не очень то и выходит), качество законов забыто.

Справедливости ради, следует, конечно, отметить потуги депутатского корпуса преобразить качеством законодательство молодой республики. Еще 20 ноября 2015 года, постановлением №338, Народный Совет создал Временную комиссию по приведению в соответствие отдельных нормативных правовых актов Народного Совета ЛНР с действующим законодательством Луганской Народной Республики.

К сожалению, даже основа всей правовой и государственной системы ЛНР – Временный Основной Закон (Конституция) – увы, начинает изобиловать довольно противоречивыми нормами – неоднозначными «правовыми новеллами», внесенными в нее парламентариями Луганской республики уже второго созыва.

К примеру, Законом №1-II от 03 декабря 2014 года часть первая статьи 70 Временного Основного Закона (Конституции) ЛНР была дополнена пунктом 1-1, согласно которому в Регламент Народного Совета Луганской Народной Республики стал приниматься в форме Закона.

Вместе с тем, этим же Законом №1-II депутаты отредактировали пункт первый части 2 статьи 70  Временного Основного Закона, закрепив Конституционное положение о том, что постановлениями Народного Совета решаются в т.ч. вопросы внутреннего распорядка деятельности Народного Совета ЛНР.

Реализуя вышеуказанные изменения Луганской конституции на практике, 28.01.2015 принимается Закон «О Регламенте Народного Совета ЛНР» №7-II. Очевидно, изменения Временного Основного Закона ЛНР от 03.12.2014 были проведены в целях законодательного облегчения решения вопроса с Регламентом Народного Совета. Но…

И к внутренней структуре, и к форме правовых документов, в правовой науке существуют довольно строгие требования. И эти требования универсальны. Они выработаны многолетней практикой – в данном случае практикой парламентского строительства. Конечно, эти требования можно и не соблюдать. Можно выдумывать что-то «своё». Но будет ли от этого польза? А тем более – правовая польза? Да и прибавят ли «собственные изобретения» имиджа парламентариям ЛНР?    

Что такое Парламентский регламент? Какова его правовая природа?

Неоднократно официальные лица Народного Совета упоминали в публичных выступлениях о том, что законы ЛНР ориентированы на Российскую Федерацию, и при разработке законопроектов Народный Совет использует российскую законотворческую практику.

Обратимся же к опыту российских законодателей, и посмотрим: ориентируются ли луганские парламентарии и ответственные работники Аппарата Народного Совета ЛНР на этот опыт.  

Статья 101 Конституции Российской Федерации закрепляет  основные принципы внутренней организации деятельности двух палат Федерального Собрания Российской Федерации, которые, в дальнейшем, находят свою конкретизацию в Регламенте Совета Федерации и Регламенте Государственной Думы. Рекомендовал бы по этому поводу сотрудникам Аппарата Народного Совета ознакомиться с работой Бархатова Е.Ю. «Комментарий к Конституции Российской Федерации» ("Проспект", 2010 г.).

Т.е., согласно нормам российской Конституции, регламенты и выступают как раз таки теми нормативными документами, которые закрепляют и развивают вопросы внутренней организации деятельности парламента.  

Не кажется ли тогда странными те законодательные конструкции, которые были применены при  дополнении пунктом 1-1 части 1 и изменении пункта 1 части 2 статьи 70 Временного Основного Закона (Конституции) ЛНР? Или Народный Совет видит качественное различие в таких понятиях как «внутренняя организация деятельности парламента» и «вопросы внутреннего распорядка деятельности»? Для чего было вводить во временную Конституции ЛНР такую тавтологию? Ведь очевидно, что «вопросы внутреннего распорядка парламента» соотносятся с «внутренней организацией деятельности парламента» как частное и целое.

Но главным вопросом остается: «Зачем Луганским парламентариям понадобилось принимать Регламент Народного Совета в форме Закона, а вопросы внутреннего распорядка, регулировать постановлениями»?

Вновь обращаемся к российской практике.

Комментарий к Конституции Российской Федерации (под общ. ред. Л.В. Лазарева) (издательство «ООО "Новая правовая культура"», 2009 г.), отмечает: «Принятие каждой палатой своего регламента и самостоятельное решение ею вопросов внутреннего распорядка своей деятельности суть выражение ее автономии, традиционной для парламентских учреждений.

Регламенты палат Федерального Собрания утверждаются, изменяются и отменяются постановлениями палат…

Что касается внутреннего распорядка работы палат, то Регламент Совета Федерации по этому вопросу ограничился воспроизведением конституционного положения. Регламент же Государственной Думы предусматривает, что на одном из последних заседаний сессии палата утверждает распорядок следующей сессии, который, в частности, устанавливает периоды работы, в течение которых имеют место пленарные заседания Думы, работают ее фракции, депутатские группы, комитеты и комиссии, а также перемежающиеся с ними периоды, во время которых ведется работа с избирателями».

Таким образов, приведенный отрывок научно-практического комментария к Конституции РФ дополнительно свидетельствует, что внутренний распорядок работы парламента, является предметов ведения Регламента, который принимается в свою очередь нормативным правовым актов оформленным как Постановление Парламента.

Парламентский регламент - это единый юридический акт, который объединяет и систематизирует нормы и правила, устанавливающие и конкретизирующие на базе Конституции правовой статус всякого парламента, порядок его организации и формы деятельности.

Регламент - нормативный правовой акт особого рода. По своей правовой природе Регламент не принимается в форме Закона, поскольку границы его деятельности ограничены рамками внутренних вопросов парламента. Регламент регулирует относительно узкую однородную сферу отношений, обусловленную деятельностью законодательного органа государственной власти, что позволяет максимально подробно детализировать конкретные организационные и процедурные вопросы. Вместе с тем Регламент регулируют весьма широкий спектр внутренней парламентской жизни - от порядка формирования рабочих органов парламента до порядка осуществления законодательных процедур и решения иных вопросов, с которыми приходится сталкиваться парламентариям в процессе своей работы. Этим обусловливается практическая значимость данного вида нормативных актов.

В рамках изложенного, рекомендую обратиться к третьему источнику: «Конституция Российской Федерации: доктринальный комментарий (постатейный)», (под ред. Ю.А. Дмитриева),  (Издательство "Деловой двор", 2009 г.).

 Стоит также отметить: есть устоявшееся мнение о том, что Парламентский регламент представляет по своей правовой природе корпоративный акт, который регламентирует (но не устанавливает – подобно Закону) ряд основных и дополнительных функций законодательного органа, которые, в свою очередь, устанавливаются - Конституцией и Законами. Этот тезис также имеет универсальным характер. К примеру, такого мнения придерживаются авторы «Комментария к Регламенту Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (Издание Государственной Думы. М. 2011 г.).   

По сути дела, выражаясь бытовым языком: Регламент – это инструкция по эксплуатации. Он всегда подзаконен.

Кроме того, принятие Регламента Народного Совета в форме Закона, вступает в противоречие и с нормой Закона «О нормативных правовых актах в Луганской Народной Республики» №24-II, который в статье 5, определяет в качестве отдельного вида нормативных правовых актов ЛНР, наряду с законами – специальные нормативные правовые акты, которые регулируют основные режимы организации и деятельности органов государственной власти.  К специальным нормативным правовым актам ЛНР, Закон относит и регламенты, определяя их как акты, устанавливающие порядок деятельности субъекта права.

Стоит обратить внимание на то, что Закон «О нормативных правовых актах в Луганской Народной Республики» был принять 30 апреля 2015 года – т.е. позднее Закона о Регламенте и вышеизложенных изменений Временного Основного Закона ЛНР. Тем не менее, авторы законопроекта и службы Аппарата Народного Совета, ответственные за анализ проектов законодательных актов, не обнаружили очевидного противоречия норм. Но законодательная проблема существует – и ее необходимо решать. В конечном счете: стройность и согласованность правовых норм – это лицо парламентариев Луганской Народной Республики.   

 С уважением, Денис Козарез