Об одном Указе Главы ЛНР

Главой Луганской Народной Республики 19 октября 2015 года был подписан Указ №549/01/10/15 «О некоторых вопросах применения законодательства об административных правонарушениях» (далее по тексту –  Указ №549/01/10/15).

Сразу же подчеркну: на сегодняшний день в ЛНР собственного (республиканского) законодательства об административных правонарушениях – нет. Чем же, в этом контексте, заслуживает внимания названный выше Указ Главы?

Дело в том, что подписанный Главой ЛНР нормативный правовой акт подменил собою Закон, а само подписание подобного документа и введение его в действие явилось присвоением со стороны Администрации Главы ЛНР законодательных полномочий.

Почему Администрацией? Во-первых, потому что подготовка нормативных правовых актов Главы Луганской Народной Республики, в том числе, входит в функциональные обязанности работников Администрации, А во-вторых: скорее всего именно Администрация (ее должностные лица) принимали решение о том, как разрешить законодательный пробел – отсутствие Кодекса ЛНР об административных правонарушениях. Не исключено также, что готовил этот Указ кто-то из советников или помощников Первого лица Республики. Хотя нельзя и Минюст исключать из списка исполнителей.

Так, часть первая статьи 6 Временного Основного Закона (Конституции) ЛНР гласит: «Государственная власть в Луганской Народной Республике осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную, и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Эта норма не только закладывает конституционный фундамент разделения властей, но и, закрепляя принцип самостоятельности каждой ветви власти, является, в том числе, гарантом обеспечивающим недопустимость присвоения одним органом власти у другого властных функций  (полномочий) не предусмотренных Конституцией и законами. По этому поводу часть четвертая статьи 2 временной Конституции ЛНР говорит: «Присвоение властных полномочий или захват власти недопустимы. Ответственность за присвоение властных полномочий или захват власти устанавливается законом».

В свою очередь согласно части первой статьи 56 Временного Основного Закона ЛНР: «Глава Луганской Народной Республики является  высшим должностным лицом и главой исполнительной власти Луганской  Народной Республики», а в соответствии с частью первой статьи 63: «Народный Совет Луганской Народной Республики — парламент Луганской Народной Республики является постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Луганской Народной Республики». Эти нормы несут конкретику, которая лишний раз подчеркивает недопустимость слияния полномочий законодательной и исполнительной ветвей власти. И, конечно же, сами полномочия Главы и Народного Совета различны по природе своей.

Что же такого изобрели непосредственные исполнители в Указе Главы ЛНР №549/01/10/15 «О некоторых вопросах применения законодательства об административных правонарушениях»?

Всё очень просто… В целях временного (на период отсутствия собственного Кодекса законов об административных правонарушениях) урегулирования вопросов, связанных с применением законодательства об административных правонарушениях, Указ №549/01/10/15 «О некоторых вопросах применения законодательства об административных правонарушениях»  ввел в действие на территории ЛНР Кодекс Украины об административных правонарушениях в реакции (по состоянию) на 27 апреля 2014 года.

Обратимся к природе нормативных правовых актов Главы государства.

По общему правилу такие нормативные правовые акты (в форме указов и распоряжений) условно можно разделить на два вида: подконституционные (т.е. такие которые создаются непосредственно на основании норм Основного Закона государства) и подзаконные (в их основе лежат нормы того или иного закона, закрепляющего дополнительные – наряду с Конституцией – полномочия Первого лица). Можно также говорить и о правовых актах Главы республики, которые носят смешанный характер – т.е. содержат ссылку и на Конституцию, и на законы. Но в любом случае, указы и распоряжения всегда стоят ниже законов – следовательно, не могут подменять собою закон, или решать вопросы, которые решаются исключительно законодательным путем.

Часть первая статьи 3 Закона «О нормативных правовых актах в Луганской Народной Республики» под таким нормативным правовым актом как «закон», понимает правовой документ, который регулирует важнейшие общественные  отношения,  устанавливает  основополагающие  принципы  и нормы,  общеобязательные  правила  поведения  для  всех  субъектов  таких отношений  и  ответственность  за  нарушение  установленных  правил, принимаемый  Народным  Советом  Луганской  Народной  Республики  или непосредственно народом путем проведения референдума. Учитывая эту норму, очевидно, что Указ Главы ЛНР №549/01/10/15 «О некоторых вопросах применения законодательства об административных правонарушениях» ввел в правовое поле ЛНР законодательные нормы иностранного государство, распространив их действие на граждан ЛНР - сделав, таким образом, эти нормы общеобязательными правилами, которые, вдобавок, являются императивными; предполагают одностороннее властвующее воздействие и обеспечены в необходимых случаях властным принуждением.

Примечательно то, что рассматриваемый Указ Главы ЛНР, в мотивировочной части, обосновывается, в том числе статьей 86 Временного Основного Закона ЛНР, которая, среди прочего, говорит: «Законы и другие правовые акты,  действовавшие  на  территории Луганской  Народной  Республики  до  вступления  в  силу  настоящей Конституции,  применяются  в  части,  не  противоречащей  Конституции Луганской Народной Республики». Для того, чтобы понять противоречит или не противоречит любая украинская законодательная норма законам ЛНР необходимо провести её правовой анализ на предмет не противоречия – т.е. дать толкование норме.

Согласно статье 56 временной Конституции, Глава ЛНР не имеет права толкования законов – а потому официально определить противоречит или не противоречит украинский закон законодательству ЛНР, может либо Народный Совет (поскольку в силу пункта 4 статьи 69 Луганской конституции ему принадлежит право толковать Конституцию и законы), либо соответствующая судебная инстанция, в силу своей правовой природы наделенная правом толкования законов на предмет их соответствия Конституции. Этот же тезис касается и попыток обосновать Указ №549/01/10/15 ссылкой на пункт 3 Главы 5 «Заключительные и переходные положения» Закона «О нормативных правовых актах в Луганской Народной Республики», который, подобно временной Конституции ЛНР, говорит о продолжении действия на Луганской территории украинских законов, которые не противоречат Конституции и законодательству республики.

Таким образом, решение о применении на территории Республики норм Кодекса Украина об административных правонарушениях, должно было изначально решаться на уровне законодательной (Народного Совета), а не исполнительной (Главы государства) власти.

Можно конечно парировать: Народный Совет в последующем дал согласие на такой Указа Главы. Да только от этого ни сам Указ, ни последствия его практического применения легитимности не приобретают. Поскольку на принятия подобного Указа (вводить в действия отдельные нормы иностранного законодательства, а следовательно давать им оценку) у Главы ЛНР согласно Конституции полномочий нет. Никто ему их на конституционном уровне (посредствам внесения соответствующих дополнений во Временный Основной Закон) не делегировал.

Вообще здесь обнажается и проблема эффективности Парламентского контроля. Во Временном Основном Законе (Конституции) ЛНР этому вопросу посвящена статья 60. Закрепляя обязанность не противоречия актов Главы ЛНР Конституции и законам, в то же время, временная Конституция ЛНР вменяет в обязанность направлять все нормативные правовые акты Главы Луганской республики в Народный Совет, который после ознакомления с полученными документами имеет право обратиться к Главе с предложением о внесении в них изменений или их отмене (в случае возможного противоречия решений Главы действующему законодательству). Однако и Аппарат Народного Совета не увидел очевидного противоречия Указа №549/01/10/15 законодательным нормам ЛНР.                          

Кроме того, Указ в пункте первом ввел в правовой оборот, уникальное (в его случае) положение, согласно которому Кодекс Украины действует в ЛНР «в части не противоречащей Луганской Народной Республики». Уникальность такой нормативной конструкции, состоит в том, что право «применять» нормы украинского кодекса в Республике как «непротиворечащие законодательству ЛНР» или «не применять» как «противоречащие законодательству ЛНР», Указ фактически делегировал непосредственным исполнителям. Судя по смыслу конструкции «в части не противоречащей Луганской Народной Республики», Кодекс Украины об административных правонарушениях разрешен к применению в ЛНР авансом, поскольку сами уполномоченные органы государственной власти не провели анализ Кодекса, а, следовательно, и делегировали этот вопрос (т.е. вопрос соответствия административных норм законодательству ЛНР) непосредственным правоприменителям – министерства и ведомствам Республики. Что, в общем-то, является очевидным коррупциогенным фактором! При этом ссылка (которая в самом-то документе отсутствует) на то, что в пунктах Указа конкретизированы как исполнители, так и административные нормы (при этом (!) только лишь материальные – т.е. нормы которые определяют само административное правонарушение и взыскание за него) допустимые к применению – является необоснованной. Непонятно, что действует на территории ЛНР – сам Кодекс или только перечисленные в Указе Главы нормы Кодекса?

Если действуют только перечисленные материальные нормы, то как же тогда решать процессуальные вопросы рассмотрения протоколов (?) – ведь речь-то идет, к примеру, о правах лиц, в отношении которых составлен протокол об административном правонарушении и которые подлежат административному наказанию.    

Но даже если и отбросить коррупциогенность отдельных пунктов Указа, неправовая природа этого документа остается очевидной.         

Возникает и еще одна проблема.

Противоречащий Конституции и законам нормативный правовой акт, делает неправомерными и все результаты его применения – составленные протоколы, вынесенные решения по ним. В этом контексте стоит подчеркнуть: сам украинский кодекс может полностью соответствовать республиканскому законодательству, но порядок введения в действия его норм был со стороны Администрации Главы ЛНР нарушен.

Странно, но именно Указа №549/01/10/15 обосновывается ссылкой на статью 12 временной Конституции ЛНР, которая среди прочего, в части 3, раскрывая значение прав человека и гражданина в Луганской республике, говорит: «Они (права и свободы) определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». В какой же степени рассматриваемый Указ Главы соответствует этому конституционному императиву?

Решать вышеизложенная проблемная ситуация может только одним путем: временно ввести в действие на территории ЛНР украинский Кодекс об административных правонарушениях (до принятия соответствующего законодательного акта ЛНР), с закреплением всех особенностях его применения в Республике, должен исключительно Народный Совет. И сделать он это должен отдельным Законом – поскольку речь идет о правах граждан (в данном случае о правах при производстве дел об административных правонарушениях: а это, в том числе и право на защиту, и презумпция невиновности), и (не стоит забывать) обязанностях гражданина – претерпеть административное взыскание за правонарушение (а это не только штрафы, но и лишения определенных прав на некоторый период, да и,накоец, административное задержание/арест). По этому поводу Временный Основной Закон (Конституция) ЛНР в статье 3 четко говорит: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность Луганской Народной Республики, ее государственных органов  и должностных лиц».

И напоследок… Прецедент в деятельности Народного Совета подтверждающий мои доводы есть. К примеру, 29.01.2016 г. парламентариями ЛНР было принято Постановление №381 «Относительно применения отдельных норм законодательства Луганской Народной Республики», в котором разъяснялось употребления терминологии в рамках применения на территории ЛНР отдельных норм Уголовного кодекса Украины, которые устанавливают менее тяжкие наказания за преступления совершенные до вступления в силу Уголовного кодекса ЛНР.

Ведь не Глава же Республики принимал по этому вопросу свое решение в форме Указа?      

С уважением, Денис Козарез