Состояние государственно-управленческих решений в ЛНР

Народным Советом ЛНР был принят Закон №II-24 от 30.04.2015 «О нормативных правовых актах в Луганской Народной Республике».

Закон, бесспорно, важный. Даже фундаментальный, если хотите.

К сожалению, в тексте луганского закона не раскрываются его цели (а стоило бы их закрепить в самом законодательном акте, или хотя бы отобразить предмет правового регулирования).

Как правило, целью реализации подобного законодательного пакета о нормативных правовых актах всегда выступает систематизация законодательства в целом, и упорядочивание нормотворческой практики  в частности (создание слаженного механизма нормотворчества). Всякий закон о системе нормативных правовых актов направлен на регламентацию и совершенствование процесса подготовки, обсуждения, принятия, применения, изменения и отмены нормативных правовых актов. Преследуется и формирование взаимосвязанной и последовательной иерархии нормативных правовых актов, в том числе, в целях предупреждения возможный противоречий и коллизий.

В некоторой степени Закон ЛНР «О нормативных правовых актах в Луганской Народной Республики» по содержанию и формулировкам достаточно близок к соответствующему проекту закона Российской Федерации «О нормативных правовых актах».

Не оспаривая правильность ориентирования законодательства ЛНР на Российскую правовую базу, тем не менее, отмечу, что при заимствовании той или иной законодательной практики, парламентарий Народной Республики не должен быть замкнуть на исключительно действующих правовых нормах. Адаптируя законы Российской Федерации для ЛНР, не стоит избегать законодательных новаций, которые всё в той же Российской Федерации предлагаются.

В частности, вызывают интерес правовые новеллы в области усовершенствования системы нормативных правовых актов, содержащиеся в  Пакете законодательной инициативы по организации национальной системы правовых актов Российской Федерации, разработанном Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования, в 2010 году. 

Конечно, прежде всего, важно учитывать текущие условия, в которых находится Луганская республика. Сегодня луганский парламентарий обязан ориентироваться на усовершенствование процесса государственного строительства ЛНР. А для того чтобы это процесс был последователен и прагматичен, а его этапы и направления имели взаимосвязь и избегали противоречий, высшие органы власти официального Луганска должны организовать плановость и качественную управляемость становления экономической, финансовой, правовой, политической систем Народной Республики. При таких требованиях особую остроту приобретает вопрос становления системы разработки, принятия и выполнения государственно-управленческих решений.

Так, документами, в которых находят закрепление и оформление государственно-управленческие решения, выступают государственные доктрины и программы развития. Очевидно, что такие документы в условиях становления государственности ЛНР имеют основополагающее, стратегическое значение. Они дают возможность качественно разработать и закрепить этапы, векторы, принципы и методы становления, развития и беспрерывного совершенствования государственной и общественной жизни молодой республики. Определить конкретные цели, на достижение которых направлена деятельность органов государственной власти на конкретном этапе. Позволяют спроектировать различные вариации развития политической, экономической, социальной, военной сферы государства. Предвидеть, а, следовательно, и предупредить, возможные негативные последствия от воздействия тех или иных факторов (внутреннего и внешнего характера).

Анализируя текущее состояние нормативно-правовой базы Луганской Народной Республики, прихожу к неутешительному выводу: вопросы организации разработки, принятия и реализации государственно-управленческих решений в ЛНР игнорируются. В некоторой степени об этом может свидетельствовать и Закон «О нормативных правовых актах Луганской Народной Республики».

По существу дело обстоит следующим образом: рассматриваемый здесь законодательный акт Луганской Республики, не уделил внимание доктринальным документам - тем самым оставив этот вопрос на откуп исполнительной власти. Такой законодательный пробел наносит ощутимый вред делу становления государственности ЛНР, порождая, прежде всего, несогласованность, халатность и даже самоуправство в функционировании властной вертикале.   

Чтобы понять природу государственных доктрин, постараюсь в общих чертах раскрыть некоторые правовые характеристики таких документов.

Доктрины, программы, концепции и стратегии мы можем объединить в единым правовым понятием: Доктринальные акты.  

Доктрина в современном государстве не просто лишь одна из форм научного изложения тех или иных взглядов. Доктринальный акт приобретает ключевую роль в государственной жизни, когда речь идет о становлении, да и вообще развитии государства как такового. Благодаря доктринальному акту мы получаем возможность документально закрепить принципы и основы политики государства в той или иной сфере (социальной, экономической и др.), программу и механизм ее реализации, задания и цели.     

Однако, для того чтобы доктринальный акт не являлся очередной «мертвой бумагой», вышедшей из-под пера высших органов управления, а имел практическую реализацию и был обязателен для выполнения – законодатель должен наделить его нормативно-правовой природой, и тогда в правовом поле возникает не просто «доктринальный акт» - в законодательный оборот вводится понятие «Доктринальный правовой акт».

Этому виду нормативных актов мы можем дать следующее определение: 

доктринальный правовой акт – специальный нормативный правовой акт, направленный на регулирование целей, приоритетов, содержания и способов реализации государственной политики, а также политики органов местного самоуправления (муниципальных органов) в различных сферах общественного, политического, государственного, социально-экономического и культурного развития, основанный на системе государственного планирования и прогнозирования на долгосрочную, среднесрочную или краткосрочную перспективы.

Целесообразно понятие «доктринальный правовой акт» закрепить на законодательном уровне. Для этого следует ввести соответственные нормы в Закон «О нормативных правовых актах в Луганской Народной Республики». Внесение таких изменений (в форме дополнений), позволит Луганским органам власти качественно оформить программные документы государственного строительства (к примеру, разработать и закрепить план развития Народной Республики, как в целом, так и на отдельных участках общественно-политической и экономической жизни: в сфере обороноспособности и защиты государственных интересов от внешней агрессии; в сфере экономики и финансов; в гуманитарной и социальной сфере, и т.д.).

Облекая доктрину в форму закона, мы закрепляем ее обязанность для исполнения, а также учреждаем правовую ответственности за ее неисполнение или за халатное к ней отношение со стороны должностных лиц, уполномоченных реализовывать доктринальные предписания.

Развивая же законодательные положения о нормативности государственно-управленческих решений, необходимо определить круг доктринальных актов, которые должны приобретать в Луганской Народной Республике нормативно-правовую природу. К таким актам уместно отнести:

- доктрины государственной политики ЛНР по наиболее важным сферам развития общества и государства;

- программы развития на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы.

Т.е. доктринальные правовые акты делятся на два вида: государственная доктрина и программа развития.

(Кстати на уровне органов местного самоуправления также присутствуют доктринальные правовые акты муниципального характера, базисом для которых выступают общегосударственные доктрины и программы развития).

Учитывая, что доктринальный акт обладает своими специфическими характеристиками, следует раскрыть и некоторые особенности принятия таких документов.    

Прежде всего, текущий государственно-политический момент требует, чтобы доктрины государственной политики принимались (утверждались) в форме закона ЛНР. Программы же развития могут утверждаться постановлениями Совета Министров.

Следует особо отметить то, что проекты (концепции) доктрины, должны быть опубликованы для общественного обсуждения, а перед этим подлежат обязательной научной экспертизе, целями которой является:

- определение актуальности и целесообразности разработки и принятия доктрины;

- устранения противоречий между положениями проекта доктрины и ранее принятыми (изданными) доктринальными и иными правовыми актами.

Профильные государственные органы, занятые разработкой доктринальной концепции обязаны привлечь для такой работы представителей науки. Не думаю, что в Луганской Народной Республике, учитывая количество высших учебных заведений, будет затруднительным найти патриотично настроенных ученых, которые изъявят желание внести личный вклад в процесс государственного строительства ЛНР.

В дальнейшем, по результатам общественного обсуждения проекта доктрины той или иной государственной политики, все поступившие замечания и предложения должны быть учтены разработчиками.

Перечень замечаний и предложений, полученных в ходе научной экспертизы и публичного обсуждения концепции доктрины, а также сведения об их учете при доработке проекта, прилагаются непосредственно к проекту доктрины, направляемому для утверждения в орган законодательной власти.

Как видим, одной из главных особенностей доктринальных правовых актов, является значимая роль и непосредственное участие общественности  в процессе разработке таких нормативных документов. Обществу не просто предоставляется возможность ознакомиться с доктринальными законопроектами – но на госорганы ответственные за разработку доктринальных актов возлагается обязанность учитывать и реально использовать общественное мнение в разрабатываемых нормах. И такой порядок способствует дополнительному утверждению принципов гласности и открытости в работе органов государственной власти. 

Среди доктринальных правовых актов особую специфику имеют программы развития – т.е. нормативно-правовые документы, которые должны содержат комплекс управленческих, организационных, правовых, научно-исследовательских и иных мероприятий, обеспечивающих решение системных проблем в той или иной сфере государственной и общественной жизни.

Программы развития разрабатываются и утверждаются высшим коллегиальным органом исполнительной власти на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы. Порядок же разработки таких программ должен быть установлен, в нашем случае, Советом Министров Луганской Народной Республики.

Кроме того, республиканские органы исполнительной власти (министерства и иные центральные ведомства) также могут разрабатывать и утверждать приказами соответствующих руководителей ведомственные целевые программы на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы.

Характерно то, что указанные программы должны учитывать государственные прогнозы развития ЛНР.

Отмечу, что прогнозирование играет ключевую роль,  как в принятии государственно-управленческих решений, так и в законотворческой работе. С учетом сказанного, целесообразно в Закон ЛНР «О нормативных правовых актах Луганской Народной Республики» ввести норму, которая бы закрепила природу и значимость государственного прогнозирования.

Представляется возможным изложить такую законодательную норму в следующей форме:

«1. Государственное прогнозирование развития Луганской Народной Республики – это система научно обоснованных представлений о направлениях развития Луганской Народной Республики, которые основаны на приоритетах государственной политики Луганской Народной Республики.

2. Результаты государственного прогнозирования развития Луганской Народной Республики используются при подготовке и отмене доктринальных правовых актов, внесении в них изменений, а также принятии органами законодательной и исполнительной власти Луганской Народной Республики конкретных решений в области государственной политики.
3. Государственные прогнозы развития Луганской Народной Республики разрабатываются в целом по Луганской Народной Республики, по отдельным общественно значимым сферам деятельности и отраслям экономики, по регионам исходя из комплексного анализа демографической ситуации, технического и промышленного потенциалов, социальной структуры, внешнего положения Луганской Народной Республики, состояния природных ресурсов, перспектив изменения указанных и иных факторов.
4. Совет Министров Луганской Народной Республики обеспечивает разработку республиканских государственных прогнозов развития на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы.
5. Разработка региональных (городских, районных) прогнозов развития обеспечивается руководством органов местного самоуправления (муниципальных органов) в соответствии с законодательством Луганской Народной Республики.
6. Прогнозы развития включают количественные показатели и качественные характеристики развития и разрабатываются в нескольких вариантах с учетом вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, социальных, экономических, экологических и иных факторов».

Обобщая всё вышеизложенное, субъектам права законодательной инициативы в ЛНР, целесообразно внести изменения (в форме дополнений) в Закон «О нормативных правовых актах в Луганской Народной Республики» в виде отдельной главы. В качестве варианта можно предложить следующее ее оформление:

« Глава ____. Доктринальные правовые акты.

Статья____. Общие положения о доктринальных правовых актах Луганской Народной Республики

1. Доктринальными правовыми актами Луганской Народной Республики являются доктрины государственной политики Луганской Народной Республики по наиболее важным сферам развития общества и государства (далее - доктрины) и программы развития на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы.
2. Концепции, основные направления и иные документы, в которых выражена совокупность официальных взглядов на государственную политику Луганской Народной Республики, не указанные в части 1 настоящей статьи, не относятся к доктринальным правовым актам Луганской Народной Республики.
3. Доктринальные правовые акты Луганской Народной Республики являются основой для разработки и принятия в порядке, установленном законодательством Луганской Народной Республики, доктринальных правовых актов органов местного самоуправления.
4. Доктринальные правовые акты Луганской Народной Республики готовятся, вносятся, рассматриваются и принимаются (издаются) в порядке, установленном для подготовки, внесения, рассмотрения и принятия (издания) нормативных правовых актов Луганской Народной Республики и органов местного самоуправления Луганской Народной Республики, с учетом особенностей, установленных настоящим Законом и иными законами Луганской Народной Республики.

Статья ___. Доктрины государственной политики Луганской Народной Республики

1. Доктрины государственной политики Луганской Народной Республики принимаются в форме законов.
2. Концепция доктрины в соответствующей сфере развития подлежит обязательной научной экспертизе, проводимой правотворческим органом в целях:

- определения актуальности и целесообразности разработки и принятия доктрины;

- устранения противоречий между положениями проекта доктрины и ранее принятыми (изданными) доктринальными и иными правовыми актами;

- соблюдения иных требований настоящего Закона и других актов законодательства Луганской Народной Республики в части качества подготавливаемого проекта.

3. В случае получения положительного заключения научной экспертизы, концепция доктрины подлежит публичному обсуждению путем опубликования правотворческим органом в средствах массовой информации. Замечания и предложения, поступившие в ходе публичного обсуждения, учитываются рабочей группой при разработке проекта доктрины.
4. Перечень замечаний и предложений, полученных в ходе научной экспертизы и публичного обсуждения концепции доктрины, а также сведения об их учете при доработке проекта прилагаются к проекту доктрины.

Статья ____. Программы развития

1. Программы развития содержат комплекс управленческих, организационных, правовых, научно-исследовательских и иных мероприятий, обеспечивающих решение системных проблем в определенной сфере развития Луганской Народной Республики.
2. Программы социально-экономического развития Луганской Народной Республики и иные республиканских программы на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы, а также республиканские целевые программы разрабатывают исполнительные органы государственной власти в порядке, установленном Советом министров Луганской Народной Республики. Указанные программы учитывают государственные прогнозы развития Луганской Народной Республики и утверждаются постановлениями Совета министров Луганской Народной Республики.
3. Исполнительные органы государственной власти также могут разрабатывать и утверждать приказами соответствующих руководителей ведомственные целевые программы на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы.
4. Итоги реализации республиканских программ за истекший год представляются Советом министров Луганской Народной Республики Главе Луганской Народной Республики и в Народный Совет Луганской Народной Республики не позднее 1 марта текущего года, а итоги реализации ведомственных целевых программ исполнительных органов государственной власти — Главе Луганской Народной республики и в Совет министров Луганской Народной Республики. Итоги реализации названных программ могут быть опубликованы.

Статья ____. Государственное прогнозирование развития Луганской Народной Республики

1. Государственное прогнозирование развития Луганской Народной Республики – это система научно обоснованных представлений о направлениях развития Луганской Народной Республики, которые основаны на приоритетах государственной политики Луганской Народной Республики.
2. Результаты государственного прогнозирования развития Луганской Народной Республики используются при подготовке и отмене доктринальных правовых актов, внесении в них изменений, а также принятии органами законодательной и исполнительной власти Луганской Народной Республики конкретных решений в области государственной политики.
3. Государственные прогнозы развития Луганской Народной Республики разрабатываются в целом по Луганской Народной Республики, по отдельным общественно значимым сферам деятельности и отраслям экономики, по регионам исходя из комплексного анализа демографической ситуации, технического и промышленного потенциалов, социальной структуры, внешнего положения Луганской Народной Республики, состояния природных ресурсов, перспектив изменения указанных и иных факторов.
4. Совет Министров Луганской Народной Республики обеспечивает разработку республиканских государственных прогнозов развития на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы.
5. Разработка региональных (городских, районных) прогнозов развития обеспечивается руководством органов местного самоуправления (муниципальных органов) в соответствии с законодательством Луганской Народной Республики.
6. Прогнозы развития включают количественные показатели и качественные характеристики развития и разрабатываются в нескольких вариантах с учетом вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, социальных, экономических, экологических и иных факторов".

Статью же 1 Закона «О нормативных правовых актах в Луганской Народной Республики» следует дополнить определением доктринального правового акта следующего содержания:

доктринальный правовой акт - специальный нормативный правовой акт, направленный на регулирование целей, приоритетов, содержания и способов реализации государственной политики Луганской Народной Республики, а также политики органов местного самоуправления (муниципальных органов) в различных сферах общественного, политического, государственного, социально-экономического и культурного развития, основанный на системе государственного планирования и прогнозирования на долгосрочную, среднесрочную или краткосрочную перспективы.

 С Уважением, Д. Козарез